2014年8月，四川省社科院“首位城市中心城区转型升级”调研组深入成都市锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区“五城区”调研后发现，作为四川省首位城市的成都，在城市加快发展、新区加快开发等方面，取得了巨大的成就。但是，随着北部新城、天府新区建设的推进，成都市“五城区”（即旧城和中心城区）的发展出现了新的矛盾、困惑及挑战，若不及早采取措施，十年或二十年后，将会重蹈世界发达国家城市发展已经经历过的“城市空虚化”病态发展的老路。因此，根据书记在省委十届三次全会上提出的“提升首位城市，就是支持成都领先发展，打造西部经济核心增长极。成都要树立全球视野，追求更高目标，在全国副省级城市和特大城市中进一步提质升位，建设现代化国际化大都市”等指示精神，调研组建议，省市各级党委、政府在推进首位城市提质升位过程中，应注重旧城经济发展，把成都真正建设成为西部经济核心增长极。
成都市“五城区”（锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区）位于成都市中心，属于旧城区的范畴，多年以来，经济持续保持高速增长的态势，但由于宏观环境不景气、国际国内经济下行等影响，加之过度依赖投资拉动，土地和劳动力要素成本不断攀高，资源环境约束明显加强，经济增长出现了疲软现象。
从成都市“五城区”的现实情况来看，由于外部影响和内部制约，经济增长压力明显，增长速度“滞后”现象严重。如2014年1-6月，青羊区、锦江区全社会固定资产投资增幅同比下降50%左右；武侯区实现全社会固定资产投资170.42亿元，增幅从2月份的9.4%下滑至6月份的0.6%；锦江区实现社会消费品零售总额70.4亿元，同比下降5.09%，其中，具有代表性的王府井商场完成销售额4.2亿元，同比下降8.16%。从发展大势来看，经过30多年的持续增长，全国、全省、全市包括市辖区经济运行出现波动和下行在所难免，但这种经济增速下滑的速度需要引起重视。
成都市“五城区”存在的共同性问题是土地资源紧缺、发展空间受限的客观现实。其中，成华区的发展空间最大，现有存量土地9000多亩，预计到2020年，每年新增规模只有1000多亩，但缺陷是铁路纵横，江河较多，天然阻隔，不利开发；青羊区辖区面积小，已经没有可供开发的土地资源，而且属于航空军事限制区、且历史文化保护区的面积较大，规划限制较多，自2012年以来，每年上市拍卖土地不足500亩；武侯区受航空限高以及购地建房的影响，空间资源与发展需求的矛盾比较突出。2011年至2014年6月，武侯区全区入市土地1621亩，在成都市“五城区”位于末尾，同时单位宗地面积也最小。对项目的引进特别是重大项目的引进带来一定的影响。金牛区、锦江区等辖区也不同程度存在土地资源受限、可用空间小等问题等存在。
成都市“五城区”由于人口密度大、居住密集，旧城改造成本较高。一是地块负重较多，拆迁成本较高。如青羊区辖区居住人口密集，而且存在部队、航天、航空部门，以及商务职业学院、省体院、省卫校等院校，拆迁成本较高。二是居住用地较少，土地回收较少。三是航线影响较大，发展空间受限。青羊区受成都飞机工业公司航空限高影响，该区域总体容积率为3.2，中心地带仅2.4，远低于其他CBD功能区容积率，对招商和地价影响较大。四是土地性质不同，收益差异较大。成都市“五城区”共同存在地块控规性质各异，如一些业主的土地基本属于产业用地和混合用地性质，一些业主所属土地则以住宅用地性质为主，从目前行情看，后者收益明显高得多，而产业用地如需引进大项目，还需政府补贴才够整理成本。
成都市“五城区”之间，因政策差异导致经济结构调整失衡。南部新城已纳入天府新区规划建设，享有“新区”优惠政策；北部新城也有一系列“北改”优惠政策，南北两大区域的发展处于有利地位，导致区域间的政策差异和发展速度差异。成都市“五城区”之间，同质化竞争明显。当前，成都市“五城区”虽有明确定位，如青羊区主要发展金融服务、文博旅游、研发设计和商贸流通等四大主导产业，但与锦江区、武侯区的金融服务、商贸流通产业发展之间，政出多门，各显神通，引发重复建设、同质化竞争。
课题组在调研中了解到，随着省市党政机关陆续外迁，以及全市“北改”战略实施和天府新区建设加快，对中心城区传统优势产业带来了较大冲击。区域政策不平衡，引发不公平竞争。成都市“五城区”内一些大企业出于自身发展需要，呈现出逐步外迁、拓展发展空间和外迁享受更加优惠的政策扶持的趋势。如，武侯区火南街道辖区内的四川某科技有限责任公司2012年纳税额达到463万元，2013年年底，该企业以“准备上新三板”“企业申报国家高新技术企业，如果不在高新区内很难批复”等理由，欲整体搬迁，并将注册地和税收关系变更至高新区。新区发展，实质“牺牲”了成都市“五城区”利益，成都的“总体馍馍”并无改变，这并非我们推进新区建设的初衷。
当前，成都市“五城区”面临的问题，具有较强的普遍性。根据调研，课题组认为主要存在以下问题。
成都市“五城区”是城市发展的重要引擎，但中心城区明显受制于土地资源和自然环境的双重制约。一方面中心城区土地资源紧缺，老旧小区占据大量空间，同时各城区仅有的土地资源绝大部分都配置给了市属平台公司（市土地储备中心、兴光华公司等），权属分散协调难度大，各地可控土地资源不足。另一方面环境容量相对不足。其中城市自然条件、要素条件、经济技术条件，不但制约了城市规模的扩展，而且制约了人的正常活动。
根据成都市“立城优城”的战略举措，成都加快建设东、南、西、北四大新城，作为中心城区向外拓展的重要载体。成都市将南部新城纳入天府新区规划建设，将北部新城给予“北改”优惠政策，有效地引导了生产要素的流向。但东、西新城在新一轮发展中遇到的困难和问题较多，虽然各城区均有明确功能定位和主导产业，但当下传统产业转型升级，仍然缺乏具体路径和方向，仍然停留在自然发展的基础上。
成都市“五城区”与天府新区、成都高新区相比，由于在土地资源配置，减税及扶持等方面的政策空间都比较小，导致支持产业转型升级的手段越来越少。不仅引进新的产业具有较大的困难，而且要留住原有高端产业，其难度仍然较大。这也成为制约中心旧城区发展的重要瓶颈。与南、北区域相比，东、西新城缺乏促进产业发展的特殊政策。成都市出台的《关于加快现代服务业发展的意见》和《成都市文化创意产业发展规划》，对吸引重大产业项目在东、西新城集聚和发展的力度还不够，如西部新城核心区长期关注的成都信息港项目，虽已签订投资合作备忘录，但由于成都市的相关政策不配套，投资方至今仍在全国各大城市之间对比，处于观望状态。
我们在调研中发现，成都市“五城区”均反映作为区级行政主体在责任与权力方面的不相匹配问题。主要表现在：有责任，没有权利，区级政府调节生产要素和配置资源的能力极弱。成都市级政府安排的任务多，不仅完成任务的责任较大，而且需要本级财政支付费用，得不偿失。但在主导发展的权力方面则受到重要制约。如土地资源、文博资源等都由市级政府支配，各区的资源配置权力十分有限，形成责任与权力不相匹配的现象。
成都市“五城区”作为经济发展主体，他们期望拥有更多主动权。而作为市级主体则需要进行全面统筹协调，因而在具体运行中存在体制机制的掣肘与约束。一是市、区两级的协调机制有待增强。目前协调机制有待完善，影响了市、区县、部门及平台公司等主体在土地整理、基础设施建设和产业发展方面的统筹协调。二是体制机制束缚，项目落地困难。如青羊区仅有的土地资源绝大部分都配置给了市属平台公司（市土地储备中心、兴光华公司等），但由于市级平台公司与土地所在的区县政府职能职责不同、承担发展的考核重点不同，导致两者工作取向的差异性，加大了工作协调的难度。
推进首位城市提质升位，应注重旧城区的经济发展，解决旧城区的发展困境。因此，课题组建议，省市各级党委、政府应借鉴世界老工业城市“旧城再造”的经验，在资金、项目、技术、人才等方面给予政策支持，紧紧抓住全面深化改革带来的发展机遇，通过对旧城区的基础设施改造升级、对旧城区的管理服务提质升级等措施，既要把总部经济、现代服务业等新兴、前沿产业留在旧城区；又要把中产阶级人群留在旧城区，切实防止“旧城空虚化”现象的产生。
成都与其它大城市一样，其规划应处理好旧城区之间、旧城区与新城区之间的良性互动关系。一方面，要通过规划，每个区域规划1-2个特色功能，为旧城区调整结构形成和保持自己的个性创造条件，在产业布局和城区功能上避免与其他城区“雷同”，达到错位发展的良好态势。另一方面，要通过规划，使不同的城区之间在发展中保持全局“一盘棋”必一体育官网在线，区域间既是独立的主角，也是互融互助的配角，在产业上形成分工清晰，密切合作的整体，在技术、人才等方面互相支持，提倡基础设施的共建共享。各个城区的发展也要与整个城市的发展相协调，避免各自为政，各自为战，形成整体优势及合力。作为整个城市而言，不仅要重视新城区建设，更要重视对旧城区的改造和提升，防止不同城区发展水平的严重失衡，逐步缩小差距，实现整个城市的协调、和谐发展。
成都市辖中心城区与县域相比，税收贡献大、责任大，但权限小。因此建议，在本轮行政体制改革中，应适度扩展市辖中心城区政府的权限，适当下放城市管理权、用地审批权等。例如，城区土地资源基本都掌握在市级平台公司，城区政府基本没有主动权，往往“望地兴叹”。要在统筹城乡发展及城乡规划衔接的大背景下，解决城市规划和土地规划的突出矛盾。城市规划强调的是生态用地，土地规划强调的是农业用地。如果相邻地块，一边是生态用地、一边是集体农用地，则会出现集体农用地的农民比几米外农转非的待遇每月低1000多元的情况，相距如此之近，待遇差别如此之大，身份歧视造成群众强烈不满。据课题组了解，成都青羊区还有18000多亩农用地，涉及到三万人是“城中村”的农民，建议应参照国有农场的形式，解决中心城区的农用地问题，把农民的身份转为非农身份，实现待遇公平。
城市产业结构不合理，在市场竞争中丧失优势，是旧城区出现困境的主要原因之一。对此，应加大旧城区产业结构的战略调整，重构特色产业体系。一是要继续通过“退二进三”，外迁第二产业，大力发展第三产业，既要大力发展现代服务业，又要大力发展优势传统服务业，以聚集人气、保持活力，形成“多个产业并存”的良好态势。二是要针对中心城区的居住环境和产业环境的不断变化，阻碍产业和人口的同步再集聚的“瓶颈”，实行“退二还绿”，将土地腾出来发展都市生态绿地，创造宜居宜业的环境以留住中等收入以上的居民。三是要尽量“退居进三”，将住宅等引导退出，腾出有限的土地和空间资源聚集第三产业，形成对高端服务业的内聚能力，推进现代高端服务业在旧城区的集聚、扎根、成长。
近年来，城市新区快速发展，旧城区人口外迁现象严重。旧城区“空挂户”大量涌现，旧房子纷纷作为出租屋，治安卫生消防堪虞，交通设施建设和更新缓慢，旧城区商业气氛变淡，金融、商贸、企业总部基地纷纷外迁新区。城市的地域规模扩大，并非城市的空间质量的同步优化。许多旧城区不但从未进行过旧城改造，而且仍然是传统产业为主，旧城区要注意防备第三产业特别是其高端部分的外溢，一旦外溢，对旧城区的影响将不可低估。因此，我们建议，在给新区优惠政策的同时，特别要防止新开发的城区对旧城区产生“虹吸效应”，应兼顾新、旧城区平衡发展，否则会出现顾此失彼的状况，甚至引发不公平的政策性竞争。比如，为了吸引投资，成都高新区的税收是90%返回，市上仅收10%，并且只要满足高新技术产业即可减税，而旧城区根本无法提供这样的优惠，这就是政策优惠带来的不公平竞争，结果是“新的进不来，老的要迁走”，但总量并没增加，这是旧城区面临的最大困惑与无奈。
地域空间限制是旧城区的普遍问题，旧城区土地面积很小，基本无地可用，并且土地管理权限也不在区级政府。例如青羊区建筑层高受到民航、部队等特殊限制，土地未能充分利用；还有就是青羊区的改造也受很多限制，它是教育大区、文物大区、党政机关集中地，优质中小学教育资源基本上都在青羊区，它还要保护文物古迹，还要保留公园湿地，党政军机关搬不动，改造比较困难。因此，我们建议，应在成都一二圈层、旧城区之间适当调整行政区划，拓展旧城区发展的空间制约因素，既避免旧城区之间的恶性竞争，也实现一二圈层的有机融合。
成都市“五城区”虽然属于“旧城区”的范畴，但仍是“发展中的城市”，提质升位的空间还很大。因此，课题组建议，在推进新区开发的同时，应特别重视旧城改造和旧城区的经济发展，在基础设施建设、产业结构调整、公共服务水平、环境治理能力等方面也要努力提质升位，这样才能加快把成都建设成为现代化国际化大都市。
（课题组组长：李后强为四川省社科院党委书记，教授；课题组成员：彭剑为四川省社科院新闻传播研究所副所长，副研究员；林彬为四川省社科院综合研究室主任，副研究员；李后卿为四川省社科院哲学与文化研究所所长，研究员；黄进为四川省社科院副秘书长，研究员）