国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大决策部署。

　　——《中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，2019年5月23日

　　随着规划改革进程的推进，政策文件中出现了“空间类规划”、“空间规划”、“国土空间规划”，以及“空间规划体系”、“国土空间规划体系”诸多概念，需要厘清这些概念的内涵及其相互关系。

　　《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中对“国土空间规划”内容的表述，与《生态文明体制改革总体方案》对“空间规划”内容的表述完全相同，即“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”。

　　可见，“国土空间规划”与“空间规划”的概念已经基本等同，不同之处在于，“国土空间规划”前面的“国土”二字特别强调国土空间规划的对象是具体的“国土”，强调是在具体的空间中而不是在抽象空间中做规划。而“空间性规划”既则主要指在规划改革前，各部门分头编制的各类与空间有关的规划。“空间规划体系”即“国土空间规划体系”，包括国家、省、市、县、乡镇五级，国土空间总体规划、专项规划、详细规划三类的国土空间规划。

　　2018年11月，中央、国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确了新时代国家新规划体系：发展规划是一级政府的“一本规划”，国土空间规划则是一级政府的“一张图”。

　　通过这一制度安排，实现“一级政府，一本规划、一张蓝图”绘到底的规划制度改革目标。

　　建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，主要目的在于解决各级各类空间规划之间的矛盾，包括“规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。显然，国土空间规划解决的是关于“规划”的问题(“多规”之间的问题)，包括城市规划在内的空间类规划之间的矛盾得以解决。

　　针对不同地理区域和不同问题，我国制定了诸多不同层级、不同内容的空间性规划，组成了一个复杂的体系，主要包括城乡规划、经济社会发展规划、土地利用总体规划、生态环境规划等系列。针对特殊问题，还制定了许多非常规性规划，如汶川地震灾后重建规划。

　　关于空间的规划种类众多，数目庞杂，在规划的编制、实施和管理过程中屡屡出现“规划打架”现象，主要表现在三个方面。

　　据统计，我国经法律法规授权编制的规划至少有 83 种。仅在“十五”期间，国务院有关部门就编制审定了 156 个行业规划，各级地方政府编制了7300 多个各类地方性规划。

　　规划的编制倾向于综合性与全局性，而由于经济、城市建设、土地和环境等政府事权分立的制度框架，而规划的管理 （即核心内容 ） 则基于事权来界定。然而，经济社会发展的复杂性和不确定性及分析工具的不同，又导致不同规划在同一问题判断上的差异。在事权分立的背景下，这种差异又导致各部门对规划空间权力的争夺。空间性规划的冲突实际上是部门根据各自行政权力和利益取向围绕土地发展权博弈的结果。

　　3. 各类规划在基础数据的采集与统计、用地分类标准及空间管制分区标准等技术方面存在差异

　　由于各部门展开各类规划研究的基础数据不同、规划标准和技术平台等的技术手段不同，各类规划的对接经常要进行繁琐的数据处理与转换，这也是造成“一个空间多个规划”且彼此冲突问题的重要原因。

　　由于政出多门，多规重叠与冲突明显，地方政府在发展中要花大量精力去协调各种规划。2014 年 12 月，国家发改委、国土资源部、环保部和住建部联合开展了榆林、广州、厦门等 28 个市县“多规合一”试点工作，地方的“多规合一”为新时代国土空间规划体系的建立提供了有益探索。同时，地方实践也反映了许多问题，如法律依据不足、行政管理体制不顺畅、与上下级规划和相关规划的关系有待明确等。

　　国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性。市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

　　在市县及以下编制详细规划。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划作为详细规划。

　　相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排。如海岸带、自然保护地等专项规划；交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施专项规划；以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划。相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。

　　新时代国土空间规划的主要内容应该包括：国土空间发展目标指引和基础条件评价、空间管控底线的划定、国土空间要素植入和优化布局、国土空间规划信息平台建设四大方面，具体内容如图所示。

　　市县国土空间总体规划是对上级国土空间规划要求的细化落实，侧重实施性。具体来说，是对市、县域范围内国土空间开发保护作出的总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的蓝图，是编制相关专项规划和详细规划的依据。

　　“双评价”指的是资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，主要目的是掌握资源环境承载能力和国土空间开发的潜力，从而作为划定三区三线) 资源环境承载能力评价

　　资源环境承载能力评价是国土空间规划编制的主要依据，是对自然资源和生态环境本底条件的综合评价，反映国土空间对承载开发、农业生产、生态保护的承载等级等。承载能力越高，意味着越能够支撑经济社会发展，成为未来建设用地布局的首选区域；其承载能力越低，则意味着对经济社会发展的承载能力越弱，应作为生态保障，优先发挥保障作用。具体评价内容包括土地资源、水资源、环境资源、生态资源等构成的建设空间、农业空间、生态空间的评价。

　　国土空间开发适宜性评价是反映国土空间对城镇开发、农业生产、生态保护承载的适宜程度，主要基于地理信息系统平台，通过对适宜性（基础性）指标和约束性指标以及要素的分析，针对国土开发过程中的约束和适宜程度，判断区域各类国土空间适合进行开发的适宜性等级。适宜性（基础性）指标包括但不限于如地形地貌、交通干线影响、区位优势、人口集聚度、经济发展水平等；约束性指标包括但不限于如自然灾害影响、可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态约束条件、灾害评价等。

　　“三区三线”：是根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。

　　“三区”突出主导功能划分，“三线”则侧重边界的刚性管控。在空间关系上，“三区”包含“三线”。“线”比“区”具有更强的管控刚性，“区”可以作为管控“线”调整幅度的制度设计，可以使“线”有调整的弹性，又使“线”的调整可控有序。

　　以城镇居民生产、生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。农业空间：

　　以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地。生态空间：

　　具有自然属性的，以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。2) “三线”（三条控制线）

　　是在生态空间范围内具有特殊重要的生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。永久基本农田保护红线：

　　是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。城镇开发边界：

　　在一定时期内，可以进行城镇开发和集中建设的地域空间边界，包括城镇现状建成区、优化发展区，以及因城镇建设发展需要必须实行规划控制的区域。三区三线总体分布示意图

　　以自然资源调查监测数据为基础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间基础信息平台。

　　国土空间规划“一张图”建设有三个步骤：一是统一形成“一张底图”，二是建设完善国土空间基础信息平台，三是叠加各级各类规划成果，构建国土空间规划“一张图”。1) 数据层：

　　以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制。

　　实现国家、省、市、县各级数据的纵向联通，同时推进与其他相关部门信息平台的横向联通和数据共享。基于平台，建设从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

　　各地及时将批准的规划成果向本级平台入库，作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据。经核对和审批的详细规划和相关专项规划成果整合叠加后，形成以一张底图为基础，可层层叠加打开的国土空间规划“一张图”，为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督提供支撑。

　　2019年8月25日，全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定，规定“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。

　　那么既然出台了国土空间规划，是否意味着原有的城乡规划体系会发生变化，那么考试复习以哪个为准呢？

　　在国家政策层面还没有明确规定废止原有的城乡规划体系，城市总体规划-详细规划等内容依然有效，只是如果某地区已经编制国土空间规划的，优先以国土空间规划的内容和要求为准。包括现阶段，高校的城乡规划教育还没有改变参考教材，还是以《城市规划原理》（第四版）的内容作为主要的课程体系构建，那么在这样一个规划行业变革的时期，

　　我们需要掌握原有城乡规划体系的基础上，深化了解国土空间规划的定义、提出阶段演变、提出意义、主要内容形式、相关编制要求等基础性内容。作为即将迎接2020年城乡规划研究生考试的大家，可以重点关注以下内容：

　　近年党中央围绕治国理政提出了许多新思想、新理念、新要求。比如“中国特色社会主义新时代”“五大发展理念”“四个全面战略布局”等等，

　　可见我们正处在一个经济转型阶段，国家越来越看重生态文明的建设和可持续、高质量发展。

　　同样，规划作为一种空间的开发、保护和配置手段，从注重追求经济效益，也转型为注重对生态资源的保护。规划体系的改革就是在这种大背景下进行的。这个角度在华南理工大学2019年初试最后一道论述题出现。

　　2. 国土空间规划的体系构成既然城市总体规划已可被国土空间规划替代，那么现在国土空间规划体系中，与原来有何区别，是否有所对应。

　　比如五级三类体系中的详细规划，在城镇开发边界仍然指的是控规和修规，而在城镇开发边界以外则是村庄规划。同时，在新体系中各级规划各有所侧重点，性质也有所区别。

　　同样，国土空间规划的规划编制虽然在思路上与城市总体规划相近，都是分析现状、确定目标、编制规划等，但具体的内容上有很大的差别，特别是在双评价、三区三线和信息技术平台的建立等方面。

　　国土空间规划以国土空间用途管制为主要内容，而“三区三线”是空间用途管制的主要体现。可能会考“三区三线”的含义、内容、和相互关系。“土地适宜性评价”我们比较熟悉，是原来的城市规划的现状土地条件分析的基础，而“双评价”则是划定“三区三线的基础”，他的基本内容和技术路线也有考到的可能性。

　　以上内容均由绘聚规划教研组通过文献查阅，资料整合而来，文中有部分观点来自作者，欢迎各位读者进行交流指正，有不足之处，还望大家海涵。

　　「规划词典」国土空间规划如何划定”三区三线”，公众号：新土地规划人如何编制市县国土空间总体规划，公众号：UPDIS共同城市

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